欧洲经济在中长期面临的最大挑战有两个：第一，适应气候变化；第二，适应中国在技术上已经赶上欧洲这一现实
文｜《财经》记者 江玮
编辑｜苏琦
“现在中国已经成为新的德国。”今年10月，欧洲智库布鲁盖尔研究所所长杰罗明·泽特迈尔在上海出席外滩年会期间接受《财经》专访时说。
在泽特迈尔看来，中国在技术和制造业领域已经赶上欧洲，甚至在一些领域处于领先地位，这是欧洲必须面对的长期变化。这一过程类似于19世纪下半叶德国工业崛起给英国带来的挑战。历史表明，领先地位的转移并不意味着一个经济体必然走向衰落，尽管调整过程可能相当痛苦。对于今天的欧洲而言，如何适应新的现实，将不仅决定其产业竞争力，也将影响欧洲未来的经济和政治走向。
泽特迈尔指出，面对中国制造业和技术能力的迅速提升，欧洲必须作出调整，尤其是德国。摄影/江玮
过去几年，能源价格冲击、经济增长乏力和产业结构调整迟缓，持续削弱欧洲的竞争力。另一方面，中国制造业和技术能力快速提升，正在改变全球产业和贸易格局。对于欧洲而言，这不仅意味着来自中国企业的竞争更加直接，也意味着一些过去由欧洲占据优势的制造业和出口市场正在发生变化。
从世界贸易组织（WTO）框架下的保障措施，到正在讨论的贸易防御工具，再到《工业加速器法案》，欧洲试图在保护本土产业与维持开放之间寻找新的平衡。与此同时，中欧通过贸易投资磋商机制（TIC）就特定行业的贸易安排展开对话，混合动力汽车出口配额成为双方协商解决贸易摩擦的一种尝试。
泽特迈尔认为，欧洲需要一定程度的临时性产业保护，但不能让保护措施取代结构性改革。欧盟也需要吸引更多来自中国的直接投资。他强调，中欧双方都需要理解彼此面临的现实问题，避免贸易冲突升级。
布鲁盖尔研究所是欧洲乃至全球最具影响力的经济政策智库之一。泽特迈尔从2022年9月开始担任布鲁盖尔所长。他此前曾任国际货币基金组织（IMF）战略、政策与审查部副主任，德国联邦经济事务和能源部经济政策司司长以及欧洲复兴开发银行研究部主任。
布鲁盖尔研究所所长杰罗明·泽特迈尔在上海出席外滩年会。摄影/江玮
欧洲竞争力之困
《财经》：欧洲面临着增长乏力、能源成本高企以及与美国之间的技术差距不断扩大的问题。在一些过去由欧洲企业占据主导地位的行业，来自中国企业的竞争也日益激烈。你如何评估当前欧洲经济的整体状况？欧洲目前经历的是暂时性的表现不佳，还是它的工业和技术竞争力正在面临更深层次的衰退？
泽特迈尔：事实上，今年欧洲经济表现出了相当强的韧性。例如，德国经济增长预期已经上调。今年初，德国经济增速预计在0.5%左右，现在看来可能达到1.3%左右。考虑到今年发生的种种情况，尤其是能源价格冲击，欧洲经济的表现其实不错。
从结构性角度来看，欧洲确实正在经历、或者说已经历了竞争力的侵蚀，这与能源成本有关。但这早在2022年就已经发生了。当时，欧洲的能源供应体系发生了变化，从俄罗斯天然气和石油转向其他来源。现在，我们在很大程度上依赖从美国进口天然气。
除此之外，我认为欧洲面临的问题更多是长期性的。至少过去20年来，欧洲发达经济体的增长速度一直低于美国，当然期间有少数例外。与此同时，中国实现了追赶。相对而言，我们做得比中国差。至于美国，欧洲一直在节节败退。人工智能革命可能会加速这一趋势，但也未必，因为这主要取决于人工智能的应用，而不完全取决于模型的生产。
我认为，欧洲经济在中长期面临的最大挑战有两个：第一，适应气候变化；第二，适应中国在技术上已经赶上欧洲这一现实。由于中国经济体量庞大，这将对全球生产结构产生影响。中国目前存在的产能过剩，其中一部分最终会消退，因为企业不可能长期承受负利润。而随着房地产泡沫破裂带来的影响逐渐消退，中国国内需求也会有所恢复。但即便欧洲不再受到这些影响，中国的竞争力仍然会强于欧洲。结果就是，一些过去欧洲具有优势，甚至占据主导地位的出口市场，现在将由中国企业占据。这是欧洲必须适应的变化。
《财经》：你认为欧洲未来的经济增长机会主要在哪里？
泽特迈尔：在前沿大模型领域，欧洲确实落后于美国。这主要是因为欧洲缺乏超大规模云服务商以及能够动员巨额投资的金融市场。但这并不意味着欧洲无法在应用型人工智能和小型人工智能模型方面有出色表现。
欧洲需要提升自身的算力水平，这方面其实存在一定空间。尽管欧洲能源相对匮乏，但一些地区拥有丰富的能源资源，例如水电、核电和太阳能。问题在于，欧洲尚未形成统一的电力市场。这些能源优势主要集中在特定地区，这些地方的人口密度也不高，因此可以在那里建设算力基础设施。欧洲的比较优势在于其规模相对庞大的制造业。因此，关键在于如何将人工智能融入制造业生产流程，以及如何有效利用工业数据。
《财经》：欧洲央行前行长德拉吉在2024年发布的欧洲竞争力报告提出了诸多改革建议。你认为欧洲在落实这些建议方面取得了多大进展？哪些领域应该是欧盟的政策重点？
泽特迈尔：欧洲在单一市场改革方面取得了一些进展，主要体现在资本市场联盟以及储蓄与投资联盟方面。但总体而言，进展远没有达到德拉吉报告所期待的程度。
在降低监管负担方面，我们也取得了一些进展。欧盟委员会通过了一系列被称为综合法案的立法文件，通过对此前立法进行修订，降低企业的合规成本。此外，欧洲也在尝试加强产业政策，为战略性产业提供支持。不过这一点并不完全在德拉吉报告中。德拉吉报告指出，对于那些难以减排的行业，也就是重工业，需要提供一定的补贴支持。欧洲目前正在尝试这样做。
但欧洲推出的许多措施是出于对中国竞争的恐惧，这些措施未必都是好的政策。欧洲确实需要采取一定的保护措施，应对来自中国的竞争，否则欧洲工业在短期内可能面临崩溃的风险。但如果将其作为长期强化欧洲工业的战略，目前最主要的立法提案《工业加速器法案》，并不是一个好主意。
《财经》：你提到过适度的保护是必要的，但欧洲同时也需要推动产业结构调整，过度保护可能延缓甚至扭曲这一调整进程。欧洲应如何把握保护的尺度，既通过临时的保护措施为欧洲企业争取适应时间，又避免这种保护措施只是维持那些缺乏竞争力的商业模式？
泽特迈尔：我认为，关键在于运用WTO保障措施。保障措施有两个特点：第一，只有在某个行业遭受一定程度损害的情况下，才能采取保障措施，而且适用范围必须相当有限；第二，这类措施的实施期限最长只能持续四年。
根据我的理解，欧委会贸易委员谢夫乔维奇近期访华与中方达成的共识是，欧洲将对混合动力汽车这一特定行业采取保障措施，而且采取的方式已经与中国进行了协商和谈判。这一点很重要，因为这意味着中国不会采取报复措施。
不过，总体而言，如果一个行业习惯于受到保护，就可能阻碍结构性改革，而不是推动改革。因此，保护措施必须是临时性的，而且不能成为唯一的政策手段。
《财经》：贸易失衡能否主要通过贸易政策加以解决，还是说欧洲更需要结构性改革？
泽特迈尔：我非常赞同欧洲必须进行结构性改革。但我不完全确定，这在多大程度上能够解决贸易失衡问题。贸易失衡本身并不一定是大问题，关键在于失衡的规模。几年前，欧洲与中国的贸易失衡还不像现在这样显著。
过去几年欧洲的结构性竞争力并没有发生变化，那么推动这一变化的因素是什么？是由于中国房地产泡沫破裂，导致中国国内需求大幅萎缩。因此，这与中国或欧洲的结构性竞争力都没有关系。更大的问题在于生产和贸易的构成正在发生变化，而不只是总体贸易失衡。
过去150年来，德国一直致力于在某些制造业领域成为世界领先者，包括化工、汽车、机床、资本货物等。中国开放之后，特别是加入世贸组织后，德国和中国都从中受益，因为这些产品正是帮助中国实现工业化的产品。
但现在这已经走到了尽头，因为中国已经成为新的德国。这对我们来说并不容易，因为德国在过去150年都处于领先地位，如今我们必须适应做一些不同的事情。问题不只是继续做事情，然后更加努力、做得更好、成本更低，当然这些也能发挥一定作用。而是我们要做不同的事情，因为在那些技术质量完全相同，甚至有时中国还领先的领域，我们永远不可能，或者说至少在可预见的未来不可能，仅仅依靠更加努力就胜过中国。
原因在于，未来二三十年，中国的劳动力成本在结构上仍将低于欧洲。最终，中国工资水平会逐步上升，但届时中国和欧洲都将面临印度等国家的竞争。然后情况又会发生变化，我们将要为正在实现工业化的国家腾出空间。问题在于，现在赶上德国的这个国家规模实在太大了。如果这个国家是越南，问题可能没有这么严重。真正让这一调整变得困难的，是中国经济体量的巨大规模。因此，中国需要给我们一些时间。但我们理解——至少我个人理解，并不是所有政策制定者都理解——欧洲必须作出重大调整，尤其是德国。
《财经》：怎么理解你所说的“中国已经成为新的德国”？
泽特迈尔：我的意思是，现在中国和欧洲之间发生的事情，与19世纪下半叶德国和英国之间发生的事情如出一辙。当时德国是一个比英国规模更大的国家，在技术上逐渐赶上英国，这给作为工业化起源的英国带来了问题。但英国最终挺过来了，它在一定程度上改变了自己的发展方向，至今仍然是一个富裕国家，只是活力不如过去。
因此，这些都是经济史上可以预见的事情。一个国家需要做出调整，为另一个国家的工业化腾出空间，并不意味着这个国家必然会变穷。但这种调整过程可能相当痛苦，在政治上也很危险。尤其是对当下的欧洲而言。我们正面临相当复杂的政治局势，极右翼政党崛起、能源价格冲击，同时出现多种不利情况。
《财经》：如果法国极右翼政党在明年的法国总统选举胜出，这将对欧盟产生什么影响？
泽特迈尔：那将非常糟糕，但具体会有多糟还很难说。法国极右翼曾表示希望退出欧盟，他们最近不再这么说了，而是表示希望留在欧盟，但他们想要一个不同的欧盟，一个欧盟层面权力大幅减少、几乎所有权力都掌握在成员国手中的欧盟。这样一来，欧盟就只是一个自由贸易区了。
他们还希望大幅削减欧盟层面的财政支出。但实际上，欧盟层面的预算本来就不高。欧盟预算大约相当于欧盟成员国国民总收入的1.1%至1.2%，而成员国的预算则约占国民总收入的45%。因此，大幅削减欧盟预算是不太可行的。这是一个非常令人担忧的问题，可能会阻碍欧盟的正常运转。
贸易防御工具与对话
《财经》：近期举行的欧盟峰会讨论了新的贸易工具。但考虑到欧盟已经拥有诸多贸易立法和政策工具，你认为欧盟还需要推出新的工具吗，或是现有的贸易立法已经足够？
泽特迈尔：总体而言，我认为欧盟现有的贸易立法基本上已经足够。这里需要区分两个问题。第一个问题是如何确定适当的保护程度，既不能保护过度，也不能保护不足，同时还有临时性等问题。这些问题基本上可以在WTO规则框架内解决。
第二个问题涉及经济安全，而不是如何适应中国的竞争力。中欧之间存在力量失衡。中国对欧洲经济拥有很大影响力，因为中国控制着欧洲所依赖的稀土供应。去年10月，中国建立了一套框架，使其能够收紧出口。我们非常担心，一旦局势升级——这是我们正在努力避免的——中国可能会动用这一工具，欧盟产业将受到损害。
所以，我们的第一道防线是前往中国，与中方事先就可能采取的贸易防御措施达成共识，通过谈判寻求解决方案，对某些类型的贸易流动进行管理。但欧洲仍然担心自身的脆弱，我们需要某种工具，能够在功能上与中国限制稀土供应的能力抗衡。而欧洲唯一真正拥有的手段，就是限制进入欧洲市场。目前欧洲正在讨论一种工具，使欧盟能够比现在更迅速地关闭欧洲市场。欧盟已经有一项名为《反胁迫工具》（ACI）的机制，但从未真正启用。现在讨论的新工具可以理解为是经过改革的ACI。
《财经》：也有人称之为欧盟版的301条款。
泽特迈尔：确实有人将两者进行比较。ACI的适用范围甚至比美国的301条款更广，因为它可以动用更多种政策工具，而不仅仅是关税保护。我对美国的301条款赋予政府多少权力不甚了解，但ACI赋予欧盟的权力非常广泛，其中甚至包括直接禁止企业开展经营活动，而不仅仅是加征关税。欧洲讨论类似的工具，是因为我们想要能够迅速作出反应。不过，这种工具被视为一种威慑手段，我们并不打算真正使用它。它其实是最后的选择。
《财经》：在10月的欧盟峰会举行之前，德国和法国共同呼吁欧盟出台新的贸易工具。德国过去在对华实施贸易限制上一直相对谨慎，是什么原因导致德国的立场发生了转变？
泽特迈尔：德国实际上是受中国产能过剩影响最严重的国家。德国仍然拥有规模庞大的工业体系，而现在中国出口产品与德国出口产品之间的重合度越来越高。德国人非常担心本国工业体系会受到严重冲击。德国并不是一个保护主义国家。但德国开始与法国达成一致，主要是因为德国认为自己正处于风口浪尖。与此同时，德国和法国都认同，应该首先使用WTO框架下的工具。因此，欧洲距离美国所采取的那种保护主义做法仍然相当遥远。
《财经》：你如何评价中欧贸易投资磋商机制第二次例会取得的成果？
泽特迈尔：成果不错，当然不同的人可能会有不同看法。有些人原本期待这次会议带来更广泛的解决方案，从根本上解决问题，也就是中国的供需失衡。但这种期待并不现实。
这次会议最终取得的成果，至少从欧洲方面的解读来看，建立了一种模式：在不与中国引发贸易战的情况下，有选择地支持那些面临最大风险的行业。这是一项相当重要的成果。这种模式要求双方形成某种共同理解，即中国承认欧洲面临真实的问题，然后双方就某个具体领域、某个范围相对有限的贸易管理达成一致，再通过保障措施来落实这一安排。只要这不是唯一采取的措施，我认为这就是一种不错的推进方式。中国仍然需要努力推动经济再平衡，而欧洲也需要继续推动产业结构调整，以适应中国在国际市场上的影响力将远超以往的现实。
《财经》：混合动力汽车出口配额的做法会被复制到其他行业吗？
泽特迈尔：视情况而定。我认为，未来可能会涉及更多行业，但必须逐个行业来讨论。这可能意味着，每当我们希望将这种做法用于另一个行业时，都需要重新回到北京进行磋商。
欧盟贸易委员在介绍这一安排时，将其作为一种可行模式的示例，暗示这不会是最后一次。但这一模式本身是高度个案化的，而且需要通过磋商调整。我认为，这一做法会在一定范围内继续推进，之后再看双方能够在多大程度上达成共识。我们的目标很明确：一方面避免贸易战，另一方面确保欧盟某些产业不会崩溃。我认为中国也能够理解这一点。
《财经》：今年早些时候，我们听到了很多关于中欧可能爆发贸易战的讨论，但后来双方建立了贸易投资磋商机制展开对话，最终避免了贸易战的爆发。是什么改变了局面？
泽特迈尔：没错，当时确实有人担心贸易战会发生。我认为，双方只是对如何以最佳方式处理这些问题进行了思考，然后开展了外交斡旋。我并不觉得出现这样的结果特别令人意外，因为双方一直都有避免贸易战的动机。另一方面，双方又必须解决现有的问题。
所以这一进展可能得益于双方都抱有诚意。中国理解我们确实面临着真实的问题，并不是我们凭空捏造出来的，不像美国总统特朗普那样。特朗普认为，双边贸易失衡的存在就意味着有人在作弊。这完全是无稽之谈，欧洲没有人相信这种说法。我们真正担忧的，只是贸易变化所带来的结果，以及劳动力被快速挤出市场可能造成的社会和政治后果。
《财经》：在与中国展开对话的同时，欧盟也在考虑采取更强有力的贸易防御措施。更强硬的贸易政策是否会削弱双方通过对话解决争端的努力？欧盟如何在这两者之间取得平衡？
泽特迈尔：在中国宣布稀土出口许可框架时，欧洲非常震惊。中国后来表示，除非有必要，否则不会动用这一工具。这次情况在某种程度上也是如此，欧洲讨论的是发挥威慑作用的工具，而不是实际使用的工具。
我认为，关键在于中国能够从我们的角度看问题，我们也能够从中国的角度看问题。目前双方的沟通足够顺畅，能够让这一机制运转起来。
对中国来说，另一个可能更大的刺激因素是《工业加速器法案》中的某些内容，尤其是涉及外国直接投资（FDI）的部分。我也认为相关条款走得太远了，因为附加条件实在太多，这可能使中国企业到欧洲投资变得缺乏吸引力，而我们其实非常希望看到中国企业来欧洲投资。我认为欧盟应该重新考虑。
《工业加速器法案》争议
《财经》：欧盟目前对来自中国的投资持什么态度？
泽特迈尔：态度有些分裂，存在两种不同的看法。一种看法是，原则上欢迎中国投资，认为中国投资是有益的。但也有人担心，中国企业只是在欧洲进行组装，所有东西仍然从中国进口，这只是规避贸易限制的一种方式。这也是欧盟出台额外附加条件的原因，不过这些条件可能超出了合理的范围。
此外，还有与国家安全相关的担忧，但我认为，这种担忧只适用于某些特定行业。总体而言，我认为欧盟的态度是希望吸引更多中国投资，就像过去中国曾经希望并且需要我们的投资一样。
《财经》：你能否举出一些中国企业在欧盟投资的成功案例？
泽特迈尔：中国电池企业在欧盟境内生产，就是一个很好的做法。我对具体案例了解得不够多，不便谈论特定企业。但很明显，欧洲需要建立自己的电池产业。就目前而言，欧洲电动汽车想要保持竞争力，仍然需要中国电池。因此，这是一个双赢的局面。其中仍然有权衡，但这将有助于欧洲电动汽车产业的发展。
《财经》：欧盟一方面希望吸引更多中国企业投资电动汽车和电池行业，但另一方面又对中国投资实施严苛的国家安全审查。
泽特迈尔：这是因为我们有多个目标，这些目标有时会相互冲突。一方面，存在一些国家安全方面的担忧，这些担忧涉及数据，以及基础设施对软件更新的依赖问题，这是欧盟无法控制的。
另一方面，我们也关心公平竞争环境。我们希望生产活动能够在欧盟境内进行，因为这样不仅可以创造就业岗位，而且与直接从中国进口相比，我们对补贴问题的担忧也会相对少一些。我们需要同时解决很多问题，这些问题之间自然会产生张力。
《财经》：贸易问题似乎占据了欧盟的主要精力，对于投资问题，现在欧盟有哪些讨论？
泽特迈尔：欧盟正在《工业加速器法案》的背景下讨论投资问题。我认为最好通过双边方式来讨论这些问题，而不是仅仅在一部欧盟立法中提出一些条件。尽管法案文本中没有写明，但其中一些条款实际上是针对中国的。
《财经》：欧盟为何在这个阶段要推动《工业加速器法案》？
泽特迈尔：动机是对欧洲制造业未来的担忧。这是一项相当糟糕的立法。欧洲内部实际上存在不同的观点。我认为，谢夫乔维奇带到北京的是一种相当平衡的观点。而在《工业加速器法案》中存在一些保护性安排，例如通过狭义的“欧洲制造”条款等。我认为，这些做法并非好主意。大家确实有着共同的担忧，但如何将这些担忧转化为政策，却存在争议。
《工业加速器法案》的出台，与过去一年左右中国竞争对欧洲经济的影响力不断上升有关。正如我刚才所说，其中一部分原因是欧洲的结构性弱点，但这种非常迅速的变化，不可能仅仅是因为欧洲自身竞争力出现了结构性下降，而是更多与中国发生的变化有关。
《财经》：欧盟决策者应如何在竞争力、经济安全和经济增长之间权衡？
泽特迈尔：首先，你必须承认这些目标之间确实存在权衡关系。欧洲在这方面做得并不好。欧盟委员会经常假装这些目标之间不存在取舍。经济安全这一概念经常被滥用，适用范围过于宽泛。它被当作一个笼统的理由，用来保护欧洲任何与制造业或重工业相关的产业。显然，这样做是不行的。
因此，首先必须对相关概念作出准确界定，然后认真分析这些目标之间的权衡关系，看如何协调。但总体而言，我认为经济安全的定义和适用范围应该保持狭窄，还需要将一定程度的临时性保护与结构性调整结合起来。
《财经》：明年3月，中国和欧盟将举行贸易投资磋商机制第三次例会。你认为应该重点讨论哪些议题？
泽特迈尔：现在还无法作出判断，这将取决于第二次例会之后会发生什么。我希望双方能够讨论我之前提到的那些仍有改善空间的领域，例如中国企业在欧洲的投资条件。我希望最终通过的《工业加速器法案》能够比欧盟委员会此前提出的版本限制更少。此外，还有市场准入等问题。
《财经》：在你看来，一个更加稳定、互利的中欧经贸关系应该是什么样的？
泽特迈尔：我们需要时间来完成自身调整，我们需要对某些行业提供有效保护，我们必须以和中国形成共识的方式来实施保护措施。我们希望吸引更多中国直接投资。同时，中国也存在一些市场准入问题。这是三个主要方面。
我们可能还需要一个投资框架。我们曾经非常接近达成，当时商定的框架如今需要修订，但我们仍然需要能够促进双边直接投资的框架。双方仍有可能达成某种形式的投资协定，只是我们不能原封不动地使用此前谈判的文本，它需要修改。是否继续将其称为《中欧全面投资协定》，还是改用其他名称也是一个问题。但我认为，建立投资框架是一个好主意。
责编 | 张生婷
题图来源｜摄/江玮