2026.11.10
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作者 | 第一财经 吴斯旻
办过养老院、承接过社区老年助餐项目的刘鸣（化名），未曾想会栽在一桩“老幼共托”改造项目上。合作方地处中部某省会城市老城区，是一所前期装修砸下超千万元的民办幼儿园，原计划腾出三分之二场地改建养老照护机构。项目推进中途便陷入僵局：场地产权难以分割，租约尚未过半，千万装修沦为沉没成本，幼师队伍遣散补偿更添重负。重重阻力之下，居高不下的改造成本成为压垮这个项目的最后一根稻草。
“仅消防改造与申报相关费用测算就达50万元，投入几乎等同于毛坯新建。”刘鸣感慨称。
当老城区更新遇上“一园闲置、一院难求”的资源错位，正催生多地“幼改老”探索，鼓励将闲置幼儿园、中小学改造或增设养老服务设施。
但刘鸣的项目困境，折射出市场化自主改造的普遍难题。正因如此，公建民营模式逐渐成为社会资本参与“幼改老”的主流路径。不过即便由政府统筹盘活存量空间，项目推进依旧容易受制于跨部门协调不畅、验收标准严苛、运营退出机制模糊等痛点。
更大的挑战在于：伴随老年人口逐步达峰、区域人口持续流动，城市普惠性照护单元需要保留代际功能弹性——既服务养老，也为生育需求回弹预留切换空间。
国家一级注册建筑师、天津城建大学副教授张晟及其团队过去数年一直关注并积极参与“幼改老”项目的研究与实践。他在接受第一财经采访时表示，“幼改老”不应成为幼儿园经营承压之下的被动处置，而应当是人口结构变迁背景下，城市公共资产的主动再配置。当前行业需要警惕一种倾向：改造热正在挑最容易改的做，而不是挑最需要做的做。
一园闲置与一院难求
刘鸣这桩未能落地的合作，最初由幼儿园一方主动找上门。
“高峰时期园里有两百多名孩子，到2025年做转型方案时，仅剩二三十名在园幼儿。园方经营难以为继，却又不敢直接关停——社区内还有少量孩子需要就近入学，无法简单撤点。于是他们希望探索转型，把整栋园所物理分割，一部分空间继续保留幼教，剩余区域交由养老机构运营。”刘鸣表示。
张晟最早接触同类空间改造，要追溯到2019年，不过彼时并非单一的“幼改老”，而是托幼一体化改造项目。按照行业兴起的时间脉络梳理，他认为相关探索的先后热度依次为：闲置教育资产盘活的多元探索、幼改托、幼改老，以及当前大城市逐步铺开的“老幼共托”服务综合体。
“城市更新起步更早，2016至2017年便成为行业热点。‘幼改老’出现时间略晚，但受人口结构剧烈变化驱动，升温速度很快。”张晟回忆，这一趋势在2019~2021年显露苗头，2023年前后明显提速，2024年至今正式进入政策推动下的实践阶段。
教育部近三年全国教育事业发展统计公报直观印证了这场结构性转变：2023年全国幼儿园减少1.48万所，2024年减少2.11万所，2025年再减2.14万所，三年累计减少5.73万所；与此同时，老龄化持续加深且尚未抵达峰值，2025年年末全国60岁以上人口突破3.2亿，老年抚养比首次超过少儿抚养比。供需两端的人口变局相互叠加，推动“幼改老”从零散个案，逐步演变为系统性、趋势性的民生课题。
刘鸣此前运营社区助餐项目，场地来自社区划拨的公共用房，由政府投资建设后委托第三方运营。但在他看来，若要真正落地24小时全天候照护的养老机构，规模至少要达到80~100张床位。从老年人口分布与消费能力来看，这类刚需客群又高度集中在“寸土寸金”的老城区。供需矛盾之下，养老行业自然将目光投向大量闲置的教育用地。
扎根成熟居住片区的幼儿园，自带嵌入社区、贴近居民的空间优势。随着生源需求持续萎缩，这些场地的原有功能逐步弱化，但优越的区位条件、现成的公共服务设施和周边密集的人口，使其具备重新盘活的价值。
“这不是‘挪用’，而是‘复用’。”张晟表示，幼儿园与养老设施同属社会公共服务设施，天然具备功能转换的基础。二者不仅服务需求结构相近，同样遵循“社区尺度、步行可达、日常高频”的布局逻辑，在空间尺度、柱网结构、朝向采光、配套用房等核心指标上，也存在高度耦合，改造时几乎可直接平移复用。
他举例称，幼儿园一个班级的活动空间，与养老机构中养老居室在尺度上天然对应。因此，一间幼儿园标准教室稍加分割与适老化处理，即可改造成2~3间养老居室。同时，幼儿园常见柱网跨度7.8~8.4米，改造双人间每间面宽约4米，大多无需改动主体结构，仅需增设隔墙。这种空间逻辑上的对应关系，是“幼改老”得以低成本、快节奏转型的关键。此外，养老所需的独立出入口、集中厨房、安防系统、无障碍设施，幼儿园原本就已配齐，理论上能够降低建筑改造成本。
特别是2023、2024年前后，张晟观察到，社区嵌入式养老相关政策密集落地，“幼改老”的行政推力显著增强。
2023年年底，国务院办公厅印发《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》，明确用好城市“金角银边”，对不符合城市发展方向、闲置低效、失修失养的校舍、房产及土地进行盘活改造，可依规用于发展社区嵌入式服务。
“今年扶持政策力度很大。在当地，投资建设100张左右床位、约2500平方米的社区养老机构，整体建安成本大约120万，政府给予一次性建设补贴上限100万；运营阶段按实际入住床位数按月发补贴。”刘鸣说。
产权变更和消防标准之困
“‘幼改老’方向是对的，但落地难度依然很大。”刘鸣表示。
理论上，幼儿园与养老建筑无需大规模结构改造，就能实现功能迭代。但回归现实，“幼改老”绝非简单的“滑梯换扶手”。安全消防、建筑适老化改造都需要重建一整套系统，实际改造投入不容小觑。
业界普遍关注一个现实问题：在守住安全、健康底线的前提下，改造的时间成本、资金投入是否存在冗余？相关验收标准是否存在一刀切的情况？
张晟将“幼改老”核心制约归纳为三道关口：用地性质与产权、消防审验、结构加固。这三重因素，直接决定项目能否走通。
在“幼改老”实操中，幼儿园、小学归属教育用地，养老机构属于社会福利用地。二者虽同属“公共管理与公共服务用地”大类，但控规调整、划拨文件变更、国资处置审批流程繁琐，横跨多个主管部门，审批周期往往以年计算。“谁敢签字把幼儿园改成养老院？”不少地方至今难以给出明确路径。
产权是另一重硬性约束。张晟举例，这类难题在同产权人的城市闲置工业用地改造中往往不存在。比如，成都某国企将自有闲置工业用地整体更新，厂区原本就居住大量老年职工，项目复合多种功能，适老化改造只是其中一项，“幼改老”仅作为子项嵌入，推进阻力小得多。
但把“养老作为子项”的模式，在刘鸣接触的老幼共托项目中无法走通。这家幼儿园属于民办非企业单位，场地并非自有，而是长期租赁，剩余租期还有七八年。机构业务范围限定为学前教育，食品经营许可、消防验收均参照教育场所标准执行。刘鸣表示，整块场地产权、用地性质是一个整体，很难拆分审批。除非将场地完整交还主管部门，或是主动违约放弃租约。想要“保留三分之一办幼儿园，剩余空间改造养老”，跨部门审批几乎无法实现。
刘鸣最初为合作方设计了一套分步方案：先向高新区社会发展局申请业务范围变更，新增社区养老服务内容，取得合法经营资质；再向民政部门完成养老服务设施备案，向住建部门重新申报消防审验，执行老年人照料设施标准；同时还要向卫健、城管等部门完成公共安全、户外标识等备案手续。但整套资质变更流程繁琐，耗时耗力。
一些地区已尝试将民政、规划、住建、消防“串联改并联”，但仍有一个不可回避的现实：消防标准正越来越严。
“不是把1.0版本补补硬件就升级成2.0。要想验收过关，往往得在原有基础上推倒重来，改造成本不比新建低。”刘鸣说。幼儿园消防执行《建筑设计防火规范》中的儿童场所标准，养老则执行《老年人照料设施建筑设计标准》，两套体系在疏散宽度、防火分区、防震设防（养老多要求重点设防类）、无障碍、护理型床位配置上均不相同。
今年7月30日，《养老机构基本规范》《养老机构重大事故隐患判定准则》两项强制性国家标准正式发布，将于2027年8月1日起实施，并设置一年整改过渡期。整改窗口期内，多地已有涉老改造项目因消防审验不达标被临时叫停，这一现象加重了社会资本的投资顾虑。
受访业界人士均提到，由于养老服务场所性质特殊，改造项目通常需完整履行消防审验流程。对比厂房、商业楼宇等闲置物业改造养老项目，教育类建筑转型养老具备天然优势：幼儿园、小学本身防火设计标准严苛，与养老建筑规范兼容度更高；同时“幼改老”存量建筑建成时间普遍较近，大多位于城区，原始消防设计基础较好。这也是该模式备受市场关注的核心原因——理论上无需大规模拆改重建，整体改造成本可控。但现阶段多地消防审查偏“一刀切”，缺少弹性化处置空间，改造方往往需要承担超出预期的改造成本。
“专项标准不是没有，而是用新建建筑的标准去管理改造旧建筑，导致改造成本被系统性抬高。亟须补足的是：既有建筑改造为养老设施的专项技术导则——分级分类、允许性能化等效、明确‘必须做到的底线’和‘可以通过管理措施替代的条款’。”张晟认为，“幼改老”项目最大的成本，“不是混凝土”，而是“按新房标准审老房子”。
公建民营破局之后
在“幼改老”跑不通纯市场化时，公建民营成了主流解法。但如何破解“叫好不叫座”的困境，仍需立足真实社区养老需求，兼顾城市照护空间的代际弹性。
公建民营主要分为两类：政府投资建成养老设施后委托民营机构运营；或是政府给予补贴，支持民营机构改造社区闲置房屋。
聚焦“幼改老”场景，一套通用模式逐渐清晰：政府持有资产并长期租赁、国企负责改造建设、专业养老机构轻资产运营、社区卫生服务中心提供医疗支撑。该模式下，社会资本得以轻资产入场，既降低前期投入、简化审批，也能专注打磨照护服务、提高护理员待遇。
但落地仍有明显痛点——资产持有方看重资产安全，运营方追求投资回报，医疗机构强调合规底线，三方的时间尺度与考核目标各不相同。
刘剑宇深耕养老行业多年，他对第一财经表示，企业自建自营项目，只要持续经营便可长期运营，且会在改造前主动开展社区需求调研。但公建民营合同期限普遍偏短，政府多依据运营考核结果决定是否续签，以此规范机构运营；不少运营方也默认，前期社区调研工作已由政府部门完成。理论上运营良好的项目两年左右可实现盈利，但现实是，多地社区养老机构床位入住率往往不到60％。
至于助餐这类轻量服务，是目前多地“幼改老”的一个空间利用趋势。但在刘剑宇看来，未必需要依托“幼改老”落地。一方面社区现有助餐供给已趋于饱和，另一方面真实需求远不及预期，社会资本试图把助餐当作流量入口的想法往往落空。社区养老真正具备刚性需求的，仍是失能照护服务。
“需求评估应该在图纸之前，而不是在验收之后。”张晟表示，当前居民参与大多停留在“被告知”层面，很难真正参与项目决策；服务清单仅在个别城市推行，全国层面尚未出台统一要求。
在他看来，推进“幼改老”需因地制宜，切忌盲目铺开，农村地区更是如此。农村人口分散、老人支付能力有限，养老不必拘泥于硬件改造，互助养老、上门服务往往比新建或改建养老院更贴合实际。同时，受人口外流、子女随迁等因素影响，农村基层存量教育设施基础条件较差。相比改造幼儿园，盘活村集体闲置用房发展小型互助养老点、完善居家上门服务网络，更契合农村多数老人选择居家养老的现实。
从更深层次看，有受访学者指出，公共投入逻辑尚未完成从“补机构”向“补机构与补个人并重”的转变。受制于老年群体整体消费能力与养老观念，不少社区养老需求沦为“虚需求”，养老机构床位空置率居高不下。能否理顺这组关系，将直接决定此轮“幼改老”热潮，究竟是补齐城市公共服务短板，还是催生新一轮资产闲置。
站在城市空间可持续发展视角，张晟还提出更长远的考量：一栋设计寿命50年的建筑，经历两轮服务对象更替是常态。“我们今天讨论的不只是一次改造，更是一次代际交接。建筑寿命长于政策周期，改造之初就要为下一轮功能切换预留空间。”
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