平台经济的发展催生了以平台用工为代表的新就业形态。这种新形态呈现出门槛低、灵活度高、管理数字化、结构多元化等特点，具有改善就业质量、扩大收入渠道、激发劳动力市场活力等积极作用。但现行劳动保障规范体系的滞后性，导致对该形态下新型劳动者的权益保障存在劳动关系难以认定、用工算法规则不透明、职业伤害保障缺失等问题。

为了更好地应对新经济业态发展中劳动者权益保障带来的挑战，人力资源和社会保障部于10月8日发布了《新就业形态劳动者权益保障办法（征求意见稿）》（下称《办法》），为前述困境的解决提供了全新的答卷。

制定具体可执行的权益保障清单

2021年，人力资源和社会保障部等八部门曾发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（下称《指导意见》），提出了劳动关系、不完全劳动关系和民事关系的三分框架，并要求平台在订单分配、计件单价、抽成、奖惩、算法等方面听取工会或劳动者代表意见。不过，《指导意见》仍存在规则过于宽泛、文件位阶低、强制力不均等问题。此次《办法》相较《指导意见》及后续各项指引，核心变化在于由政策引导转向规章化、由原则性分类转向可执行的义务清单。

一方面，《办法》细化了《指导意见》中关于不完全劳动关系签订协议的要求，即若劳动者不完全符合劳动关系但受平台规则、指令管理，需签订劳动协议；若劳动者由平台与第三方共同管理，需签订三方协议并明确合作方无资质时由平台承担用工主体责任。

另一方面，《办法》将报酬支付周期、最低工资标准、休息、劳动安全卫生等基本权益保障法定化，并配套了申诉、算法解释、政府审查评估等具体条款以及相应的责任条款，从而加强对平台企业的约束与震慑。

设立不完全符合劳动关系劳动者的保障基准

现行劳动法以人格、经济、组织从属性为核心，对于劳动者权益保障基本以劳动关系的成立为唯一认定标准。新就业形态下，骑手、网约车司机、众包配送员等新型劳动者虽受平台设定的派单、时效等管理规则约束，但又不完全符合传统的劳动关系，从而导致此类主体的劳动权益保障存在问题。

针对该问题，《办法》并未创设第三类劳动关系，而是为此类受平台管理但支配性未达到全日制劳动关系的新型劳动者单独设立基准。一方面以用工协议替代劳动合同，保障劳动者享有报酬、休息、安全、申诉等底线权益，另一方面搭建与职业伤害保障试点的有效衔接，既避免一股脑地将众包关系判定为劳动关系，挫伤平台用工积极性，也防止平台以众包协议、个体户注册等形式切割责任。

细化算法使用规范以加强权益保障

不断优化的算法可能成为平台实施算法歧视、恶意压低报酬单价等违法行为的工具。基于此，《办法》第28条、第29条分别从施加算法解释义务、禁止算法歧视两方面入手，一方面要求企业算法坚持以人为本、公平正义、安全可控，要向劳动者解释涉及其权益的算法基本原理、影响因素、目的意图和主要运行机制；另一方面则明确禁止平台在任务机会、劳动报酬等方面实施算法歧视。

前述规范体现了新就业形态从效率优先向兼顾效率与公平的转换，但规范能否真正发挥作用，解决算法黑箱等乱象仍有待考量。平台算法包含技术层、商业层两方面信息：技术层主要涉及训练数据、模型权重及调度逻辑，商业层主要涉及派单策略、商户排序、抽成模型等问题。因此，算法解释义务的落地还需综合考量以上两层信息对算法合规的实际影响，明确哪些信息应向劳动者通俗化地解释、哪些信息只需向监管机构提交、哪些信息可以主张商业秘密保护，并与《办法》第25条、第27条配套实施，形成劳动者知情、工会参与、政府审查的协同体系。

值得注意的是，《办法》第28条的价值是把“可解释”从研发术语变成法定义务，这有利于实现算法透明，强化对算法的监管。但同时也应充分认识到，完全透明不仅在技术上难以实现，在所有场景中也不现实。换言之，在监管实践中要区分技术层、商业层对合规的实际影响，以及合规要达到的有限目的，这里的有限目的一方面立足于现实发展阶段的具体要求，另一方面也是囿于对人工智能算法作为不断演化发展的技术现阶段难以全面穿透的事实。

《办法》第28条第3款赋予了政府审查、评估算法合理性的权力。

一方面，政府可从四层对算法进行分类审查：规则层主要审查平台关于派单、计价、时效、差评等方面的规则设计是否合法合理；参数层主要审查单位时长单量、天气与路况系数、异常订单剔除等关键指标；结果层通过对不同区域、时段、性别、工龄劳动者的任务机会与报酬分布抽样比较，审查任务分配与报酬支付机制的公平性；影响层主要审查平台用工规则可能产生的合规影响并提出对应的整改建议。

另一方面，政府对算法的审查并非漫无边界。其一，审查需兼顾商业秘密保护需要。平台可只提交脱敏日志和代理模型，无需全盘公开核心代码。其二，审查需尊重平台的技术中立与经营自主。政府只审查算法是否合理、存在歧视或危及安全，可提出整改建议但不可插手干预企业具体的商业排班。其三，审查的开展需有程序约束。要设立对应的审查标准、抽样方法、复核对价和异议渠道，避免以行政判断替代专业算法判断。

完善新就业形态下报酬乱象的应对规则

新就业形态中，平台单方面修改报价、以极端时效倒逼骑手接受低价配送、出现差评一律扣款等乱象层出不穷。

一方面，《办法》第25、27、28条为这一问题提供了应对的规则基础：第25条允许平台就劳动报酬、劳动定额、考核办法等问题开展集体协商；第27条要求平台修订劳动规则前公开征求意见并将征求结果在平台的显著位置进行公示；第28条则明令禁止平台将显著异常数据用作考核依据，要求平台科学确定调度和考核指标。

另一方面，除了规则基础，报酬乱象的解决还需从以下三方面入手：其一，保证前述规则不落于空处，确保工会、劳动者代表能切实了解到平台是如何确定劳动报酬、开展考核；其二，保证征求意见时参与主体的开放与自由，避免平台利用其市场地位将公开征求异化为单方面确定报价标准；其三，要综合考量基础报酬、抽成、补贴、罚则等数据，避免平台以提报酬同时增加罚款的方式逃避监管，确保新型劳动者劳有所得。

在新就业形态日益发展的背景下，《办法》将以往分散的指导意见、算法治理要求、职业伤害试点和纠纷调解整合等内容整合成了具体化可执行的义务清单，为平台用工治理提供了从政策引导迈向规章约束的规范基础。建议《办法》落地时，宜先抓外卖、网约车、货运等高频行业，做算法参数基准和集体协商试点，再逐步扩到主播、家政等更复杂场景。

（作者系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，中国法学会经济法学研究会常务理事）