文｜《财经》高级专家 、研究员 王延春

2026年8月，财政部、国家税务总局发布《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》，拟将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加这“一税两费”合并为地方附加税。合并之后，地方附加税将成为地方税体系中体量最大的税种之一。

这并非一次简单的“费改税”，而是中国财税体制从“应急性安排”向“规范化治理”转型的关键落子。长期以来，“一税两费”税基同源却分属不同征收体系。城建税由法律规定，而教育费附加、地方教育附加主要依托国务院规范性文件征收。这种格局与“税收法定”原则存在落差。将三者合并，不仅简化了税制，更将地方附加收入纳入了稳定、透明的法治框架，增强了地方财力的可预期性。

然而，必须清醒认识到，这项改革更多是“存量优化”而非“增量创造”。根据财政部数据，2025年城建税收入5170亿元，结合增值税、消费税税基估算，“两费”规模约4000亿元，合并后年规模接近1万亿元。但这并非凭空多出的万亿财源，而是既有资金的账面重排。它解决的是“怎么规范地收”的问题，而非“收多少”的根本矛盾。

实际上，真正考验地方财政的，是土地财政退潮后“钱从哪儿来”。在国际上，财产税是地方财政的支柱，但中国房地产税改革仍处深水区。自2021年全国人大常委会授权国务院开展房地产税改革试点以来，官方尚未公布后续进展，十四届全国人大常委会立法规划也未将其列入。短期内，房地产税难以成为地方主力财源。

因此，地方附加税被寄予“补位”期待，但它却扛不起全部重量。地方财政的深层次矛盾，在于事权与支出责任不匹配。附加税无法解决“支出责任归谁”的体制性问题，只能让既有税基更规范。当前地方财政的压力，来自土地收入下行、刚性支出不减、转移支付依赖加深三重叠加。附加税可以让地方“收得更有章法”，却无法解决地方稳定的税源问题。

也正因如此，征求意见稿里最关键的不是税率，而是权限。地方附加税实行11%-13%的幅度税率，具体适用税率由省级政府在幅度内提出，报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会、国务院备案。这意味着，全国税制仍然统一，但地方第一次在法定区间内拥有了可操作的税政管理空间。它分量不重，却方向明晰：增加地方自主财力，先从“给地方一点税率决定权”开始。

而真正的改革重头在于，厘清央地财税关系，完善地方财税体系。党的二十届三中全会已明确，要拓展地方税源、完善地方税体系、适当扩大地方税收管理权限。更具实质意义的改革，仍在消费税与共享税环节。将部分消费税征收环节后移至零售端并下划地方，才是可能实质性改变地方财源结构的改革。同时，车辆购置税是否调整、增值税分享比例如何优化，直接税比重、房地产税立法节奏，都将影响地方财力，牵动央地的分配格局。这些改革牵一发而动全身，需要通盘考量。

所以，土地财政退潮之后，地方政府需要的不是增加几个新税种，而是一套不再依赖土地出让、更多扎根于消费、企业利润、资本收益、资源环境成本的可持续税基体系；是一套与事权相匹配、与支出责任相对称、受地方人大监督的财政纪律。

税制结构是提升国家能力和治理水平的关键制度基础。党的十八届三中全会以来，历次重要会议均将优化税制结构作为改革的核心议题。“增加地方自主财力”则是改革的重点之一。当前中国税制运行正面临前所未有的结构性压力。如何完善地方税收体系、增加地方自主财力，成为当前财税体制改革的核心问题。因此，“完善地方税”已成为“十五五”时期深化财税体制改革的关键任务。

地方附加税的意义在于：它很小，却把中国财政治理从“能不能收到钱”，推向“按什么规则收、为谁收、由谁监督”。这一步走得稳，后面的消费税改革、直接税改革、央地财权事权重划，才可能有更好的制度底座。

财税体制改革从来不是靠一两个税种改变格局，而是靠一次次微小但不可逆的法治化修正积累而成。地方附加税，就是其中必要的一小步。

责编 | 杨明慧

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